如何破解中国小汽车发展难题？ 看看美国的经验和启示吧
周江评
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现任教于昆士兰大学地理、规划和环境管理学院；美国爱荷华州立大学助理教授；城市规划(英文版)编委，美国交通研究会交通拥挤收费委员会委员，国际中国规划学会董事，国际城市规划海外编辑，城市交通海外编辑。原文标题：小汽车和中国：从历史、经济角度审视和正反案例的启示
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100多年前，第一台小汽车的出现，主要还是因为人类的好奇心。好奇心害死猫的西方谚语，某种程度也适用于人类。在没有小汽车的几千年，人类社会向前发展的步伐，虽然曲曲折折，但也始终向前。如果没有小汽车，人类社会甚至没有每年数以十万计的和小汽车有关的命案；也没有汽车使用带来的空气污染和停车问题。如果没有福特T-型小汽车和生产流水线的发明让小汽车生产成本和价格大大降低，小汽车还一直是少数人才能拥有的奢侈品、假日休闲工具和社会地位、财富符号。
从经济学的角度，小汽车工业的兴起，主要受到了三股力量的共同驱动。
一是资本对剩余价值的不断追求。这一点，马克思，以及当代的哈维、卡斯特尔斯等人可能有着最好的解读。
二是小汽车作为代步、休闲工具很好地满足了人们对速度、舒适度、机动性、私密性、自由度等的需求(在早期，小汽车还有表征社会地位、财富的功能)。
三是小汽车工业狭义的投入产出效率(这里暂时不考虑小汽车对环境、土地和城市竞争力的影响)和对就业及其它相关产业的拉动效益。
在美国，各级政府对小汽车使用的补贴，例如不按照住房位置、类型和价格的贴息以及利用一般税收和政府公债对高速公路建设的巨额投资，郊区土地供给的相对充足和廉价，中心城区昼夜活力、安全性之间的巨大反差，为三股力量添砖加瓦，让小汽车的发展在这个国度曾经如日中天。
在1960年代西方社会蓬勃兴起的环境保护运动以前，以上三股力量加上类似美国的本地化因素，使小汽车无论作为一种产业，还是一种代步工具基本上无往而不胜，让人根本无法想象美国“汽车之都”底特律今日萧条冷清的景象，让人无法想象城市生长边界在波特兰出现，让人无法想象慢行交通在纽约的再次复兴，以及精明增长、新城市主义和公交导向发展在学界、业界和政界赢得众多拥蹙。
缺什么吆喝什么，生长边界、精明增长、新城市主义等概念在美国的提出或兴起，正是反映了美国可能是世界上最缺少相关要素的一个国家。从这个意义上讲，美国小汽车的发展经验，应该更多地是对其它国家和地区的一种反面警示和教训。
1960年代的环境保护运动和1970年代的阿拉伯国家对西方的石油禁运，给以美国为首的、蓬勃发展的西方小汽车工业、小汽车驾驶员当头棒喝。小汽车工业和小汽车使用带来了海外石油依赖，其脆弱性、危险性和小汽车使用所带来的环境和社会成本，第一次在美英澳加等发达国家层面受到重视。1970年美国的《国家环境保护法》，不仅让美国建立健全了各级环保机构，也让后来的交通——土地利用规划方案必须说明可能带来的环境(特别是大气质量)影响。
也就是在环境保护运动的第一次高潮前后，美国联邦政府破天荒地通过立法，在联邦的汽油柴油税向地方的转移支付里，让公交占据一定的份额。这个份额在2010年达到了25%，约为每年100亿美元。曾经，美国的公交是私营的，在上述立法通过之前，只有少数破产或者濒临破产的公交公司，才零零星星地得到联邦政府的资助。每年百亿美元的公交发展资金，反映出美国联邦政府对公交的发展担起了责任。上行下效，联邦政府公交资金的出现，也让洛杉矶、明尼阿波利斯、丹佛、波特兰等地通过地方性特别税收法案，对公交，特别是轨道交通，投以重金。
从新制度经济学的角度来看，以上的变化，反映出了美国各级政府和社会环保主义者对环境、公交“产权”负起了明晰的责任。而明晰界定的产权，被以寇斯、诺斯等为代表的新制度经济学家认为是让经济活动(经济纠纷)最终的社会效益最大化的一个前提。寇斯、诺斯们的另一个观点是，假如参与经济活动的各方发生纠纷，如果交易成本为零，那么无论各方怎么界定产权，只要这个界定是明晰的，最终的结果也会是社会最优的。这里的“交易成本”可以简单理解为各方相互监督、相互通过法律程序告倒对方所需要付出的时间和金钱成本。或许是受到这个观点的影响，以《国家环境保护法》为代表的西方环境保护法令，要求可能产生环境影响的经济活动，必须撰写有理有据的环境评估报告，公开透明，接受公众监督。这样的报告，可能会增加部分经济活动个体的私人成本，但在社会水平上，其实是降低了全社会的交易(信息和监督)成本，让环境保护更加接近“交易成本为零”的状态。
巧妇难为无米之炊，公交专项基金则让公交发展或公交优先发展变得名至实归。1990年代洛杉矶普通公交乘客告倒洛杉矶县交通局的案例，则是昭示着公共资金在公交不同模式之间的分配，在空间上、时间上的不同分配，会深刻影响到社会、空间的正义。爱德华兹.索嘉的《寻求空间正义》，把一个简单的资金分配经济问题上升到了人们对社会水平上的空间使用、公共资金分配、公共参与等方面的公平的高度。这对强调资源有效使用的经济学，无疑是个有益的补充。
环境评估报告的要求、环保主义的方兴未艾、资本的趋利避害、汽车工会对工人工资、福利改善的不断要求和国内市场的逐步饱和，让西方资本和小汽车工业主不得不在全球范围重新选址和布局其产业链条和销售市场。拥有廉价劳动力、潜在巨大市场、松散工会、较低环保要求、弱小民间环保组织、大量政府税收减免和土地供给优惠的中国很可能成为他们最好的选址。以上谈及的三股力量，在一个新的国度再次携手，配合着当地的有利因素，带来小汽车工业在发达国家之外的第二次繁荣。这一次的繁荣也让小汽车工业获得比以往更大的发展空间、受到更少的约束。在这里，强大的政府让民间环保组织相形见绌，政府一旦认定，往往可以为小汽车工业发展开更多绿灯。例如，像中国这样，把汽车工业认定为国家的支柱产业、全国各地曾经拥有数百个大大小小的汽车厂、大量汽车企业主要依赖于海外核心技术、各级政府直接或间接地出资参与小汽车工业的发展、政府在小汽车发展的不少链条里常常兼具运动员和裁判员双重身份的现象，在整个人类汽车工业发展的历史上，是绝无仅有的。
无论对哪个国家或城市，汽车工业的拉动效应都会让渴望经济增长、迅速改善民生的决策者、政治家们动心。尽管汽车工业的狭义拉动效应明显，但地少人多的中国和小汽车上路使用似乎存在着不少矛盾，环境和城市不堪重负。从1980年至今，30余年的城市化和巨额投入，让中国城市人均道路面积增长了34%，但是同期的城市人口却增长了200%。中国城市人多路少的矛盾，配合着职住分离、管理不善等的其它因素，不但让交通拥堵成为驾驶员们的家常便饭，让政府饱受民众怨言，也让汽车工业的利益相关者们头疼不已——拥堵可能会拉低人们对小汽车的需求。就和中国社会未富先老的问题一样，治堵缓堵和相关的城市停车、环境(大气)保护等问题不请自来，当仁不让地成为了中国社会的热点难点问题。例如，整个80、90年代，对上述问题进行讨论的报刊、学术文章和书籍寥若晨星，但随着问题的恶化，相关文章和书籍已是灿烂星河，此起彼伏。
没有人有解决上述问题的现成答案。但从美国、日本、德国和韩国等国家的经验教训出发，结合新制度经济学、社会边际成本理论、比较优势和因地制宜观念，可以尝试着从以下方面加以思考和应对：
一，综合规划协调，政府引导和市场力量相结合，选择在具有比较优势的地点适度发展汽车工业，同时确保这些地点的产业的多元化发展。有人会担心很多城市没有了汽车工业，会丧失增加就业、税收和改善民生的优势。但是，纵观全世界，又有多少城市最后依赖汽车工业傲笑江湖?曾经的世界“汽车之都”底特律够强大了吧?而今，尽管它有着毗邻壮丽的五大湖的自然条件，有着300公里内包罗美国几乎1/4人口的地理区位，但它却已是一座遍布空屋的城市。经济学家研究了众多美国城市百年发展史之后也发现，其实那些有所谓绝对优势产业的城市，在一轮轮逐利资本驱动的经济重构、升级中，往往更容易一蹶不振。城市经济发展的鸡蛋，不能放在汽车工业或者别的一个什么产业的篮子里。相对于底特律，洛杉矶的产业就更加多元化，这让它即使在美国联邦政府逐渐减少在该地的巨额军事工业投资后，也没有像底特律那样走向衰落，反倒在短暂的阵痛后迎来了更多的就业机会和更大的经济发展。今天的洛杉矶，没有像样的汽车工业，很多军事工业也消失了，但是这并不妨碍它继续保持美国经济最有活力、经济竞争力最强的城市之一的地位。世界上类似于洛杉矶产业多元化、没有汽车工业、“抗击打能力”突出的城市，其实还有很多，例如香港、新加坡、伦敦、西雅图、波特兰、波士顿、纽约、赫尔辛基、哥本哈根等等。
二，明确环境、公交的“产权”归属。这里不止需要政府，也需要一个开放的社会，这个社会可以容纳支持环保的各类社会团体，也可以容纳能够对抗小汽车肆无忌惮发展的声音。此外，不能让公交优先发展成为巧妇难为的无米之炊。
三，政府各级税收政策，特别是涉及小汽车使用、能源使用、土地利用和住宅类型搭配类别的，需要和相关选择所带来的全部社会成本挂钩。例如，像美国那样不考虑新房地点、类型的贴息，先大力发展汽车工业、让小汽车使用得到众多“暗补”、让公交曾被边缘化的做法，是绝对不可取的。
四，在城市水平，必须形成强大便利的公交系统，对小汽车使用的合理限制持有明确态度。这一点，也许没有比伦敦、东京、香港、新加坡和纽约更好的例子了。
五，在产业政策方面，需要考虑转移一般性税收，对汽车研发、生产、使用和回收等不同的环节进行激励，促进小汽车的整个生命周期的能耗和污染的降低，同时也要增强汽车产业结合新型环保产业的共生、拉动效应。在这方面，一本名为“Cradle to Cradle”的书，提供了不少启示和实际案例。
六，依据城市环境总容量、人口分布和土地利用格局，利用价格杠杆、限行和需求管理等手段管理好小汽车的使用，有空间、时间差异地寻找小汽车使用和步行、自行车和公交使用的均衡。在这些方面，同样是地少人多的香港、日本有相当多的经验。其中，香港利用地形高差、过街天桥和常规步行道形成完整的步行系统的经验，日本公务员带头不开车上下班以及完备的多模式综合公交体系的举措尤其值得借鉴。另外，就是美国大城市细密路网、小地块开发模式的经验，值得新城市开发考虑。目前，昆明的呈贡新城正在探索有关做法。最后就是库里蒂巴的强大中心，土地利用沿三条放射状线路分布的做法，值得有条件的城市学习。这三条路中，其中一条主要作为公交专用道，还有给需要短暂停靠路边的车辆使用。另外两条作为单向道路，供中远距离的小汽车交通使用。这一做法很大程度促进了库里蒂巴成为了一个交通平衡的城市：它有巴西城市中最高的小汽车拥有率，也有世界一流的快速公交系统。在这个城市里，中远距离无论是自驾车还是搭乘公交，都可以有不错的速度，甚至公交乘客还有一定的时间优势。关于库里蒂巴的经验，一部叫“The convenient truth”有着不错的小结。
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